Tie- ja lupajaosto
Esityslista 13.08.2026/Asianro 30

Lupa- ja valvontaviraston valitus rakennusjärjestyksen hyväksymisestä

Tie- ja lupajaosto esittää kunnanhallitukselle, että lausumme Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle, että valitus on kumottava aiheettomana ja että rakennusjärjestys on saatettava voimaan sellaisena, kuin kunnanvaltuusto on sen hyväksynyt.

Lupa- ja valvontaviraston lausunto on käsitelty Sysmän tie- ja lupajaostossa, kunnanhallituksessa ja kunnanvaltuustossa.

Perustelut lausuntoon on lähetetty myös lupa- ja valvontavirastolle, mutta valituksessa niitä ei ole käsitelty.

1.      Valitusoikeus

Sysmän kunta ei kiistä Lupa- ja valvontaviraston valitusoikeutta.

2) Sivuloma-asunnon määritelmä

Määräys sivuloma-asunnosta perustuu RakL 17 § 3 mom. 3 kohtaan, jossa todetaan, että rakennusjärjestyksen määräykset voivat koskea rakentamisen osalta sivuasunnon rakentamista rakennuspaikalle.

Asuin-, majoitus- ja työtiloista annetun ympäristöministeriön asetuksen (631/2024) 2 §:n mukaan asuinhuoneistolla eli asunnolla tarkoitetaan: ”Keittiöllä, keittokomerolla tai keittotilalla varustettua yhden asuinhuoneen tai useampia asuinhuoneita käsittävää, ympärivuotiseen asumiseen ja vapaa-ajan asumiseen tarkoitettua kokonaisuutta, jolla on oma välitön sisäänkäyntinsä.”

Uudessa rakentamista koskevassa lainsäädännössä asunto ja loma-asunto on rinnastettu toisiinsa. Rakentamislain 42 §:n mukainen rakentamislupaa edellyttävä asuinrakennus tarkoittaa sekä vakituiseen asumiseen että loma-asumiseen tarkoitettua rakennusta. Ratkaisevaa on käyttötarkoitus sekä hellan olemassaolo. Koska ympäristövaliokunta on perusteluissaan viitannut asuin-, majoitus- ja työtiloista annettuun ympäristöministeriön asetukseen ja siinä olevaan asunnon määritelmään, joka sisältää sekä vakituisen että vapaa-ajan asumisen, rakentamislain 17 §:n 3 momentin 3 kohdan mukainen sivuasunto on ymmärrettävä sekä vakituista että loma-asuntoa tarkoittavaksi. Sysmän rakennusjärjestys on laadittu sivuloma-asunnon osalta mahdollisimman tarkasti lainsäätäjän tarkoituksen mukaisesti.

Sysmässä kaikki rannat ovat kaavoitettu rantayleis- tai ranta-asemakaavoilla. Näissä kaavoissa on pääosin kaavoitettu loma-asuntojen rakennuspaikkoja. Rakennusjärjestykseen on merkitty sivuloma-asunto, ettei tule ristiriitaa, kaavamääräysten (RA) ja rakennusjärjestyksen määräyksen välillä. Toisin sanoen rakennusjärjestyksellä ei ole haluttu sallia vakituiseen asumiseen käytettävän sivuasunnon rakentamista vaan sallia ainoastaan vapaa-ajan asumiseen sallittavan rakentamisen tiivistämistä. Rakennusjärjestyksellä ei voida antaa lain kanssa ristiriidassa olevia määräyksiä. Kysymyksessä on siis myös tiukennos ranta-alueella edellä mainittuun RakL 17 § 3 mom. 3 kohtaan.

3) Selvitysten laajuus

Sivuasunto on uusi lisäys rakentamislakiin. Kun kysymys on uudesta lainkohdasta, sen tulkinta johdetaan lain valmistelusta. Sivuasuntoa on Ympäristövaliokunnassa käsitelty Valiokunnan mietinnössä: Valiokunnan mietintö YmVM 15/2024 vp─ HE 101/2024 vp, LA 20/2024 vp, LA 21/2024 vp. Lakialoitteen tarkoituksena on vahvistaa kuntien harkintavaltaa rakennusjärjestyksen valmistelussa ja korostaa rakennusjärjestyksen luonnetta normikokoelmana. Lakialoitteen tavoitteena on selkeyttää ja keventää kunnilta edellytettävää selvitysvelvollisuutta rakennusjärjestyksen valmistelussa. Lisäksi tavoitteena on selkeyttää lakia säätämällä nimenomaisesti kunnan oikeudesta määrätä rakennusjärjestyksellä oikeudesta rakentaa sivuasunto. (Valiokunnan mietintö s. 5).

Valiokunnan yksityiskohtaisissa perusteluissa (YmVM 15/2024 vp, s. 20 -) on sanottu: ”Pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman tavoitteena on muuttaa rakentamislakia siten, että hallinnollinen taakka kevenee ja byrokratia vähenee. Lakialoitteen LA 20/2024 vp tavoitteena on muuttaa rakentamislain 17 §:ää niin, että yksityiskohtaiset sisältövaatimukset kunnille ja näiden selvitysvelvollisuus rakennusjärjestyksen valmistelussa kevenevät ja että kunnan oikeudesta määrätä rakennusjärjestyksessä sivuasunnon rakentamisesta rakennuspaikalle säädetään nimenomaisesti. Lakialoite tukee hallitusohjelman tavoitetta hallinnollisen taakan keventämisestä ja byrokratian vähentämisestä. Maankäyttö- ja rakennuslain aikana osa kunnista on määrännyt rakennusjärjestyksellään oikeudesta sivuasuntojen rakentamiseen.

Hallituksen esityksen tavoitteena selkiyttää sitä, mistä kunnat voivat rakennusjärjestyksellään määrätä. Rakentamislain 19 §:ssä on säädetty rakennusjärjestyksen hyväksymisestä, kuulemisesta ja julkaisemisesta. Pykälässä ei edellytetä, että kunta tekisi rakennusjärjestystä laatiessaan kaavoitukseen verrattavia selvityksiä eikä ole tarkoituksenmukaista, että tuomioistuinkaan niitä voisi edellyttää. Se seikka, että voimassa olevassa oikeusvaikutteisessa kaavassa on sallittu rakentamista kulloinkin voimassa olevan rakennusmääräysten mukaisesti ei edellytä kunnalta rakennusjärjestyksen muuttamisen yhteydessä kaavoituksen yhteydessä vaadittaviin selvityksiin verrattavia vaikutusarviointeja, kuten arviointeja sallituksi tulevan rakentamisen määrästä.

Lainmuutoksella on tarkoitus muuttaa oikeuskäytännössä muodostunutta oikeustilaa, jossa kunnalta on edellytetty rakennusjärjestyksen sivuasuntoa koskevan määräyksen vaikutusten selvittämistä yhdyskuntarakenteen kehitykseen. Hallituksen esityksessä selvennetään, että kunta voi rakennusjärjestyksellään määrätä nimenomaisesti rakentamislain 42 §:n 1 momentin lupakynnyksen ylittävästä rakentamisesta. Sivuasunto on asuinrakennus ja rakennusjärjestyksellä voidaan määrätä asuinrakennusten rakentamisesta. Asuin-, majoitus ja työtiloista annetun ympäristöministeriön asetuksen (631/2024) 2 §:n mukaan asuinhuoneistolla eli asunnolla tarkoitetaan keittiöllä, keittokomerolla tai keittotilalla varustettua yhden asuinhuoneen tai useampia asuinhuoneita käsittävää, ympärivuotiseen asumiseen ja vapaa-ajan asumiseen tarkoitettua kokonaisuutta, jolla on oma välitön sisäänkäyntinsä. Käytännössä asuin- ja talousrakennuksen erottaa toisistaan hellan olemassaolo.

Jotta sivuasunto voidaan sallia rakennettavaksi rakennusjärjestyksellä, olennaista on se, että sivuasunto rakennetaan jo olemassa olevalle rakennuspaikalle ja se sijoittuu olemassa olevaan pihapiiriin. Rakennusjärjestyksen määräyksellä ei voida sallia kokonaan uusien rakennuspaikkojen muodostamista sivuasuntojen rakentamiseen. Vanhan rakennuslain sekä maankäyttö- ja rakennuslain aikana on pidetty yllä käsitettä taaja-asutuksen muodostamiskiellosta. Ehdotettu muutos lieventää selkeästi taaja-asutuksen muodostamiskieltoa ja korostaa perusrakennusoikeutta, jonka mukaan omalle maalleen saa rakentaa. Sivuasunnon sallimisen jo olemassa olevalle rakennuspaikalle voidaan katsoa tiivistävän olemassa olevaa kaupunkirakennetta tavalla, jolla vähennetään aiemmin rakentamattomien alueiden ottamista rakentamiskäyttöön. Siten sen voidaan katsoa torjuvan ilmastonmuutosta sekä luontokatoa. Sivuasuntojen sallimisen myötä rakentaminen keskittyy sinne, missä yhdyskuntatekniikka ja rakentamisen edellytykset ovat jo olemassa eikä uusia rakennuspaikkoja muodostu. Yhdyskuntarakenne ei hajaudu vaan tiivistyy. Sivuasunnot mahdollistavat sukupolvien yhteistä asumista, mistä on etua sekä kiireisille vanhemmille että hoivaa kaipaaville vanhuksille.”

Lakialoitetta LA 20/2024 vp perusteltiin seuraavasti: ”Rakentamislain 17 §:ssä säädetään kuntien rakennusjärjestyksestä ja sen määräysten sisällöstä. Säännöstä tulisi muuttaa siten, että siinä korostetaan kunnan harkintavaltaa ja rakennusjärjestyksen luonnetta normikokoelmana. Suunnitelmallinen rakentaminen rakennusjärjestyksen edellytyksenä on johtanut oikeuskäytännössä (KHO:2020:1 ja KHO 3576/2023) siihen, että kunnalta vaaditaan laajaa selvittämistä rakennusjärjestyksen valmistelussa. Vaatimus laajasta, kaavoituksen yhteydessä edellytettävää selvitysvelvollisuutta lähenevästä selvitysvelvollisuudesta on kunnille kohtuuttoman raskas ottaen huomioon rakennusjärjestyksen luonne. Rakennusjärjestys on tarkoitettu lähtökohtaisesti kunnan normikokoelmaksi eikä varsinaiseksi suunnitteluvälineeksi.

Rakentamislain 17 §:n 2 momentti tulisi muuttaa siten, että yksityiskohtaiset sisältövaatimukset kunnille ja näiden selvitysvelvollisuus rakennusjärjestyksen valmistelussa kevenevät. Lakialoitteessa esitetään muutettavaksi säännöstä siten, että edellytys suunnitelmallisesta ja sopivasta rakentamisesta poistetaan. Lakialoitteen tarkoitus on muuttaa muodostunutta oikeuskäytäntöä siten, ettei kunnalta voida edellyttää alueiden käytön suunnittelun kaltaisia selvityksiä rakennusjärjestystä hyväksyttäessä.

Kuntien vakiintuneena käytäntönä on ollut määrätä rakennusjärjestyksellä oikeudesta rakentaa sivuasunto rakennuspaikalle. Oikeuskäytäntö on kuitenkin kehittynyt sellaiseksi, että sivuasuntoa koskevan määräyksen ottaminen rakennusjärjestykseen on muodostunut käytännössä haastavaksi (KHO:2020:1 ja KHO 3576/2023). Rakentamislain 17 §:n 3 momenttia esitetään muutettavaksi siten, että kunnan oikeudesta määrätä rakennusjärjestyksessä sivuasunnon rakentamisesta rakennuspaikalle säädetään nimenomaisesti.”

Rakennusjärjestystä laadittaessa sekä valiokunnan että lakialoitteen perustelut pyrittiin ottamaan huomioon mahdollisimman kattavasti, jotta rakennusjärjestyksestä saatiin lain mukainen sellaisena kuin lainsäätäjä oli sen tarkoittanut.

Sysmän kunnan rantavyöhykkeet on käytännössä kaavoitettu. Kaavoituksen yhteydessä vaikutukset on selvitetty ja kaavoitus on toteutettu alueidenkäyttölain 73 §:n mukaisesti. Sivuloma-asunnon rakentamisella ei ylitetä kaavan mukaista rakennusoikeutta. Kunta voi päättää kaavoituksessa rakentamisen määrästä ja RakL 17 § 3 mom. 2 kohdan mukaan rakennusjärjestyksessä voi määrätä rakennuksen koosta ja sijoittumisesta. Rakennusjärjestyksen määräys sivuloma-asunnosta täydentää osaltaan rantayleis- ja ranta-asemakaavoja.

Lupa- ja valvontaviraston mielestä sivuloma-asuntojen rakentaminen voisi merkitä 75 m2:n asuinrakennusten määrän kaksinkertaistumista. Tuo edellyttäisi, että kaikilla lomarakennuspaikoilla olisi vielä jäljellä 75 m2 rakennusoikeutta ja että niillä sen lisäksi olisi ylipäänsä tarve sivuloma-asunnon rakentamiseen, pihasta löytyisi sopiva paikka sivuloma-asunnolle ja rakentaminen olisi vielä taloudellisestikin mahdollista. Tosiasiassa kaksinkertaistuminen ei voisi toteutua mitenkään.

Rakennusjärjestyksen luvussa 5 arvokkaat suojellut ympäristöt ja kohteet, sekä arvokkaat kulttuuriympäristöalueet ja -kohteet on otettu huomioon (RJ 15.1). Muinaisjäännökset ovat lisäksi huomioitu (RJ 16 §). Nuo määräykset koskevat koko kuntaa ja ne otetaan huomioon samalla tavalla kuin kaikki muukin kaava-alueelle tuleva rakentaminen. Sivuloma-asuntoa koskevilla määräyksillä ei voida millään tavalla ohittaa rakennusjärjestyksen luvun 5 määräyksiä.

Rakentamislain 17 § koskee myös rantavyöhykkeitä ja -alueita, koska lainkohdassa ei ole mainintaa, ettei pykälä koske niitä. Rakennusjärjestyksen 13.6 §:n määräyksellä ei voi muodostaa uutta rakennuspaikkaa.

Lupa- ja valvontavirastolle on epäselvää, voiko rakennusjärjestyksellä antaa määräyksiä sivuasunnosta, vaikka se on selkeästi erikseen rakentamislakiin (RakL 17.3 §) kirjattu. Joka tapauksessa kaavojen laadinnan yhteydessä kunta voi päättää rakentamisen määrästä, sijoittamisesta ja koosta. Kaavojen rakennusoikeutta ei ylitetä sivuloma-asuntojen osalta ja rakennusjärjestyksessä voi määrätä muun muassa rakennusten koosta, sijoittamisesta ja rakennuspaikasta (RakL 17 § 1 ja 2 mom.).

Rakentamisen määrään ei ole rakennusjärjestyksellä puututtu.

Rakennusjärjestyksen muuttamisesta ei ole tehty enempää selvityksiä kuin Asikkalassa, Padasjoella ja osittain Kuhmoisissa rakennusjärjestystä laadittaessa. Sivuloma-asunnon vaikutuksia ei ole tarkemmin selvitetty, koska hallituksen esityksessä sitä ei ole vaadittu. Lakialoitteen ja ympäristövaliokunnan mietinnön perustelujen mukaan lainsäätäjän tarkoituksena on ollut nimenomaisesti muuttaa lakia aiempien KHO:n ratkaisujen jälkeen siten, ettei kunnalta voida edellyttää alueiden käytön suunnittelun kaltaisia selvityksiä rakennusjärjestystä hyväksyttäessä. Olennaista on huomata, että ympäristövaliokunta poisti rakentamislain 17 §:n 2 momentista sanat ”suunnitelmallista ja sopivaa” (YmVM 15/2024 vp, s. 26). Aiemmassa oikeuskäytännössä laajoja selvityksiä oli perusteltu nimenomaisesti viittaamalla suunnitelmallisuuteen ja sopivuuteen. Kuten ympäristövaliokunta totesi: ” Pykälässä ei edellytetä, että kunta tekisi rakennusjärjestystä laatiessaan kaavoitukseen verrattavia selvityksiä eikä ole tarkoituksenmukaista, että tuomioistuinkaan niitä voisi edellyttää”. Sysmän kunta on noudattanut uutta lainsäädäntöä lainsäätäjän tarkoittamalla tavalla.

Nykyisinkin voidaan rakentaa nukkuma-aitta lomarakennuspaikalle, jos perheenjäseniä käy loma-asunnolla paljon. Tämän aitan muuttaminen sivuloma-asunnoksi tarkoittaa sitä, että aittaan sijoitetaan keittiö ja hella. Tämä tarkoittaa sitä, että rakennuspaikkaa käyttävä henkilömäärä ei lisäänny ja rakennukseen tulevat ulkoiset muutokset ovat vähäisiä. Jätevedet on hoidettava jätevesiä koskevien määräysten mukaisiksi. Muutokset ovat samaa luokkaa, vaikka rakennettaisiin uusi sivuloma-asunto.

Maanomistajien tasapuolinen kohtelu on hoidettu kaavoituksen yhteydessä esim. emätilamenettelyllä. Rakennusjärjestyksen määräys koskee koko kuntaa, joten kysymyksessä oleva määräys on tasapuolinen kaikkien Sysmän ranta-asukkaiden kesken. Absoluuttista tasapuolisuutta toteuttamisen suhteen ei voi vaatia, koska osaa rantarakennuspaikoista ei ole rakennettu lainkaan ja osa on ylittänyt rakennusoikeutensa. Joka tapauksessa rakennusjärjestys on sivuloma-asunnon osalta perustuslain tasapuolisuutta koskevien vaatimusten mukainen. Rakentamislain säätämisen yhteydessä perustuslakivakiokunta otti lausunnossaan (PeVL 64/2022 ) kantaa emätilaperiaatteen käyttämiseen lupaharkinnan mitoitusperiaatteena ja katsoi, että: ”Mikäli tällainen yksityisen oikeusasemaan puuttuva rajoitus on tarkoitus sääntelykokonaisuuteen sisällyttää, on siitä säädettävä lailla”. Emätilaperiaatetta ei kirjattu rakentamislakiin, joten rakennusjärjestyksen laatimisen yhteydessä tehtävissä selvityksissä ei siihen enää voitaisi vedota, sillä lainsäädäntö ei sitä sisällä.

Pienellä rakennuspaikalla on pienempi rakennusoikeus ja luonnollisesti myös sivuloma-asunto on pienempi. Jos rakennusoikeus on käytetty, niin rakennuspaikalle ei voi rakentaa mitään. Sivuloma-asunto ei muuta tilannetta mitenkään.

Joissain rantayleiskaavassa on määräys: Rakennusten minimirantaviivaetäisyydessä, sopeutumisessa ympäristöön, sijoittelussa ja rakennusten enimmäismäärässä tulee noudattaa Sysmän kunnan rakennusjärjestyksen määräyksiä. Tätä määräystä noudattaa kunnassa kaikki rakentaminen. Sivuloma-asunto ei tee poikkeusta siitä. Suurin muutos aiheutuu rakentamislaista, koska alle 30 m2:n rakennuksista ei voi määrätä rakennusjärjestyksellä lainkaan.

Sysmässä maankäytön suunnittelu eli alueiden osoittaminen eri tarkoituksiin tapahtuu edelleen kaavoituksella. Rakennusjärjestyksen määräys täydentää olemassa olevaa kaavoitusta. Sysmässä loma-asukkaina on lapsiperheitä, jotka ovat hoitaneet lisätilan rakentamalla nukkuma-aitan. Tämä johtaa tilanteeseen, jossa perheen lapset majoittuvat päärakennukseen ja perheen vanhemmat majoittuvat aittaan, koska lapsille ei ole tarpeellisia varusteita aittarakennuksessa.

4) Kaavoituksen vaarantuminen

Valituksessa sanotaan, että määräys vaarantaa suunnittelumahdollisuuksia tulevassa kaavoituksessa. Tätä on vaikea ymmärtää, koska kaavan mukaisia rakennuspaikkoja ei lisätä, rakennusoikeutta ei ylitetä ja asukkaiden määrä ei lomarakennuspaikoilla ainakaan olennaisesti lisäänny.

Sysmän rantayleis- ja ranta-asemakaavoissa on käytetty emätilamenettelyä rakennuspaikkojen tasapuoliseen ohjaamiseen. Tällä tavalla kaikki Sysmän kaavoitetut rantarakennuspaikat ovat toteutettu tasapuolisesti. Emätilamitoituksen periaatteisiin on kuulunut, että yhdellä rakennuspaikalla voi olla enintään yksi lomarakennus. Kun emätilamitoitus ei enää ole voimassa, ei sen periaatekaan voi olla voimassa. Rantojen kaavoituksen määräyksissä on noudatettu emätilamitoituksen periaatetta ja pääasiassa niissä on sallittu vain yksi lomarakennus. Rakennusjärjestys on normihierarkiassa alempi kuin rantayleis- tai ranta-asemakaava. Rakennusjärjestyksen sivuloma-asunnon salliminen perustuu rakentamislakiin (17 §), joka on normihierarkiassa vahvempi kuin kaavat tai rakennusjärjestys. Näin ollen kaavamääräys ei ole esteenä rakennusjärjestyksen määräykselle sivuloma-asunnosta.

5) Lopuksi

Yhteenvetona voi todeta, että rakennusjärjestys on perustuslain ja rakentamislain 17 §:n mukainen. Se on myös Suomen eduskunnan ja Sysmän kunnan tahtotilan mukainen. Näin ollen on katsottava, että valitus on hylättävä aiheettomana ja rakennusjärjestys on saatettava voimaan.